ATELIER SUR LES ENJEUX SECURITAIRES EN RD CONGO
Kinshasa, le 1er octobre 2012
La pratique de l’ONU dans la réforme du secteur de sécurité fait partie d’un ensemble de mécanismes relevant de la stabilisation et de la consolidation de la paix dans un pays à l’issue d’un conflit.
Telle est, en tout cas, la situation de la RD Congo qui connaît des conflits plus ou moins ouverts depuis 1996 : la guerre entre, d’une part, le Rwanda et l’Ouganda et, d’autre part, le Congo-Zaïre, couvrant une dimension interne de conflit non international entre le gouvernement et l’AFDL appuyé par les deux puissances étrangères (1996-1997) ; la guerre entre les mêmes puissances et la RDCongo, couvrant mêmement dimension une interne de conflit non international entre cette dernière et les mouvements rebelles soutenus par le Rwanda (RCD) et par l’Ouganda (le MLC) (1998-2003). Depuis la fin de cette dernière guerre sanctionnée par l’accord de Pretoria avec le Rwanda et celui de Luanda avec l’Ouganda, ainsi que par le dialogue inter congolais et l’accord global et inclusif de Sun City, une insécurité permanente s’est installée dans toute la partie orientale du pays où se sont multipliés des mouvements rebelles aussi bien nationaux qu’étrangers, le dernier né, le « M23 », étant jusqu’à faire craindre l’installation d’une nouvelle guerre, tout au moins dans la mesure où ce mouvement issu du CNPD reçoit un soutien marqué du Rwanda.
L’on comprend que l’ONU ait été impliquée dans ces situations et qu’elle y ait engagé une nombreuse force de la paix, la MONUC, devenue plus tard MONUSCO. C’est dans le cadre de ses mandats successifs que la Mission des Nations Unies a été amenée à agir comme force de maintien, puis, de stabilisation et de consolidation de la paix.
- EN QUOI CONSISTE LA CONSOLIDATION DE LA PAIX
L’idée de consolidation de la paix ressort de la théorie de « paix positive », conçue par Johan Galtung dans les années 70 autour d’une conception « structurelle » ou « institutionnelle » de la paix. Elle se répandit dans les années 90, lorsque le Secrétaire général de l’ONU, Boutros Boutros-Ghali, dans son Agenda pour la Paix (1992), définit la consolidation de la paix après les conflits comme l’« action menée en vue de définir et d’étayer les structures propres à raffermir la paix afin d’éviter une reprise des hostilités. Ce concept qualifie l’ensemble des activités menées principalement par l’ONU dans la période d’après-conflit dans l’objectif d’instaurer une paix durable, en restaurant les facteurs d’harmonisation et de garantie du fonctionnement de l’Etat fondé sur les conditions d’une vie politique apaisée respectant les principes démocratiques, l’Etat de droit et les droits de l’homme ; on vise ainsi à éliminer les sources structurelles de violence. Au Congo, comme ailleurs où elle fut mise en œuvre, la consolidation de la paix engage des opérations et activités tendant à affecter l’environnement politique-institutionnel, économique et social du pays concerné pour en éliminer, ou tout au moins réduire, les sources structurelles ou institutionnelles de violence et, ainsi, éviter la récurrence des conflits. C’est pourquoi, au-delà des simples missions d’observation, d’interposition ou de médiation, la consolidation de la paix a des préoccupations de gouvernance (avec l’objectif d’instaurer la démocratie élective, renforcer les capacités de l’administration et de la justice par l’appui de secteur judiciaire et l’organisation de la justice transitionnelle, qualité et performances de la police et de l’ensemble du dispositif sécuritaire) et de développement économique (réformes structurelles, amélioration des infrastructures, libéralisation et stabilisation économique…) et social (réorganisation des soins, lutte contre des épidémies et graves maladies, protection de l’enfance, …). Par là, l’ONU se charge, en concours avec l’Etat concerné, de faire face à la défaillance de l’Etat consécutive au conflit, il s’agit ainsi d’une sécurisation, certes sécuritaire, mais aussi politique, économique et sociale ; ce faisant, elle s’ingère dans les affaires ou matières qui touchent aux compétences de souveraineté de l’Etat.
La consolidation de la paix au Congo a, dans ce sens, concerné tous ces domaines ; mais c’est dans le cadre de la « consolidation sécuritaire » que s’inscrivent le besoin et la mise en œuvre de la réforme du secteur sécuritaire (RSS), cette dernière n’est donc qu’un des aspects, nécessaires, de la stabilisation et de la consolidation de la paix au Congo après ou dans cette longue période de conflits.
- II. HISTORIQUE DES ACTIONS DE L’ONU : de la MONUC à la MONUSCO
Impliquée par l’Accord de Lusaka sanctionnant le conflit entre le régime de Désiré Kabila et les mouvements rebelles soutenus par le Rwanda (RCD) et l’Ouganda (MLC), l’intervention de l’ONU s’est développée, d’un groupe de liaison à la MONUC, et de celle-ci à la MONUSCO, avec, chaque fois, l’élargissement du mandat de la force ou mission des Nations Unies jusqu’aux activités variées de stabilisation et de consolidation de la paix.
L’Accord de Lusaka et la dimension sécuritaire
L’aspect militaire et sécuritaire, prioritaire sans doute dans un document destiné à mettre fin aux hostilités, prenait une grande place dans l’Accord : la cessation des hostilités, le désengagement des forces, le départ des forces étrangères, le rétablissement de l’autorité administrative de l’Etat, la Commission militaire mixte, le désarmement des groupes armés, la formation d’une armée nationale, le redéploiement des forces sur des positions défensives, la normalisation de la situation et la sécurité le long des frontières communes entre le Congo et ses voisins, ainsi que le mandat de la force de maintien de la paix des Nations Unies.
L’Accord prévoyait en effet que « le Conseil de sécurité des Nations Unies, agissant conformément aux dispositions du chapitre VII de la charte des Nations Unies, et en collaboration avec l’OUA, sera appelé à constituer… une force de maintien de la paix en RDC afin de garantir la mise en œuvre de cet Accord… » (Article 3 II, a de l’Accord)
Nous ne nous arrêtons pas à tout ce qui touche au cessez-le feu, objectif immédiat et conjoncturel commandé par la situation de conflit multiforme auquel il fallait mettre fin ou qu’il fallait interrompre pour résoudre les dimensions politiques et structurels de la crise congolaise à l’origine de la guerre et jeter les bases de la réorganisation du pays et asseoir une paix durable. Toutefois, en plus du cessez-le feu et de toutes les tâches accompagnant sa mise en œuvre, dans la perspective de l’évolution des mandats de la Mission dans le domaine qui nous concerne de la réforme du secteur de sécurité, il y a lieu de retenir spécialement la formation d’une armée nationale qui apparaître plus tard comme le noyau dur de ce secteur de sécurité, demeurant, pour autant que cette tâche sera longue à mettre en œuvre, au cœur de la stabilisation et de la consolidation de la paix.
La formation d’une armée nationale a rencontré dès le départ des difficultés, notamment en ce que les protagonistes en avaient un entendement différent, les mouvements rebelles pensant à la mise ensemble des forces de tous les belligérants nationaux, gouvernement, RCD et MLC ainsi que leurs démembrements ultérieurs, tandis que pour le gouvernement la nouvelle armée serait formée à partir des forces gouvernementales auxquelles pourraient être joints des éléments sélectionnés provenant des forces rebelles. Lorsque, en application de l’Accord de Lusaka et des résolutions du Conseil de sécurité sur le nécessaire dialogue politique entre toutes les composantes de la scène congolaise, pouvoir en place, opposition armée et non armée, ainsi que société civile, se tint en Afrique du Sud le dialogue inter-congolais, cette délicate question ne fut abordée qu’en marge des négociations, juste pour convenir que l’un des objectifs de la transition politique en vue de déboucher sur la démocratisation était la formation d’une nouvelle armée nationale et républicaine. En réalité, près de six ans après la signature de l’Accord globale et inclusif à l’issue du dialogue inter-congolais, personne ne considère qu’une telle armée soit déjà formée, toutes les opérations de « brassage » ou de « mixage » entre les forces gouvernementales et celles des différentes rébellions (RCD, MLC et toutes leurs émanations ainsi que les mouvements insurrectionnels qui se sont succédé dans l’Est de la RDC) n’auront fait que juxtaposer des éléments disparates qui ne se sont jamais véritablement intégrés en un seul corps, au point certaines rébellions dont question ici sont des renaissances de quelques mouvements pourtant « brassés » ou « mixés » avec les forces armées gouvernementales. L’effondrement des institutions de sécurité congolaises depuis le milieu des années 1990 en vint à aggraver la situation parce qu’à l’absence d’une véritable armée nationale républicaine s’est ajoutée la déliquescence des autres composantes du secteur de sécurité, la justice, la police et les services de renseignement.
Dans le cadre de ses missions de consolidation de la paix, la force des Nations Unies dut donc intégrer cette dimension sécuritaire après avoir assisté le Congo dans la mise en place du cadre de stabilisation administrative, économique et sociale.
Les mandats de la Monuc et de la Monusco
Le Conseil commença par établir un simple « groupe de liaison », 90 membres d’un personnel militaire, avec un complément civil, politique, humanitaire et administratif préfigurant ainsi la forme et les missions que la force allait couvrir tout au long de sa présence en RDCongo [résolution 1258 (1999) du 6 août 1999], Après avoir constaté des progrès attendus sur le terrain, le Conseil de sécurité pouvait passer à une nouvelle phase, avec la création, par la résolution 1279 (1999) du 30 novembre 1999, de la « Mission des Nations Unies en République démocratique du Congo », MONUC, regroupant le personnel civil et militaire autorisé par la résolution 1258 prorogée par la 1273 (1999); mais son personnel fut plus étoffé car il comprenait dès le début une équipe pluridisciplinaire de spécialistes des droits de l’homme, des affaires politiques, de l’administration, des questions humanitaires, de la protection des enfants, ainsi qu’un soutien médical. La Mission, placée sous l’autorité et sous la direction d’un représentant spécial du Secrétaire général, devait, entre autres, établir des contacts avec les signataires de l’Accord de cessez-le-feu, établir une liaison avec la Commission militaire mixte et lui fournir l’assistance dans l’exercice de ses fonctions découlant de l’accord de cessez-le-feu, élaborer des plans d’observation du cessez-le-feu et du désengagement des forces. La résolution 1291 (2000) du 24 février 2000, ouvrit une deuxième phase avec l’élargissement du mandat de la force pour lui permettre d’efficacement contribuer à la mise en œuvre de tous les aspects de l’Accord de Lusaka, le déploiement de la force dans cette perspective se poursuivit jusqu’en 2001. Mais, à la suite du décès du Président Laurent Kabila en janvier 2001, on remarqua de réels progrès dans l’avancement de la réalisation des différents objectifs de l’Accord de Lusaka : une meilleure application du cessez-le-feu, un désengagement effectif des forces, la relance des pourparlers pour l’organisation du dialogue intercongolais marquant de réels progrès politiques avec l’acceptation et la confirmation du facilitateur, Ket Masire, jusque là contesté par le gouvernement, une certaine libéralisation des activités politiques, etc. On put ainsi envisager la phase III de la Monuc, au cours de laquelle elle pourra efficacement obtenir le retrait total des forces étrangères, la sécurité des personnes et de leurs biens dans les zones dont les forces étrangères se seront retirées, la protection par toutes « mesures nécessaires » des civils exposés à des violences physiques, la sécurité aux frontières avec le déploiement des troupes à la frontière, le désarmement, la démobilisation, le rapatriement, la réinsertion et la réinstallation des éléments des groupes armés, etc. Cette phase vit également l’installation d’une composante de police civile, de stations radio, … On voit s’esquisser le contenu des activités et de l’opération de consolidation de la paix dans le sens esquissé ci-haut.
Dès cette époque, et notamment depuis le dialogue intercongolais, la question de la formation d’une armée nationale et république, remise au-devant de la scène par l’Accord global et inclusif de Sun City, ne cessa d’occuper les acteurs congolais, mais sans jamais aboutir. Mais, surtout, on se rendit compte que c’est tout le secteur sécuritaire, y compris la nécessité de, malgré le souci de la réconciliation nationale, garantir la force de la justice pour mettre fin à l’impunité, qui battait de l’aile. On s’en convainquit davantage en constatant que nombre des violations graves des droits humains et du droit international humanitaire, aux dires des ONG et des observateurs internationaux, n’étaient pas l’œuvre des seuls rebelles, mais que les forces nationales de sécurité (armée, police et autres services de sécurité) y étaient lourdement impliquées. La conviction commune fut que sans la garantie d’un secteur de sécurité rassurant il n’y aurait pas de stabilisation ni de consolidation réelles et pérennes ; c’est ainsi que, dès après le dialogue intercongolais, à partir de 2003, on prit conscience de la nécessité d’une réforme de ce secteur et on amena les bailleurs de fonds à participer aux initiatives prises dans les secteurs de la justice, de la défense et de la police.
Pour ce qui est de l’action spécifique de la Mission des Nations Unies dans ce domaine de la RSS, dès la résolution 1856, la Monuc reçoit pour mission d’accompagner le gouvernement, avec une composante militaire RSS, qui participe à la formation des brigades intégrées des FARDC pour soutenir les efforts internationaux en vue du renforcement de la sécurité en RDC, et avec une composante police participant à la formation de la Police Nationale Congolaise et à l’élaboration du cadre légal de la réforme de la Police congolaise, tandis que la composante Etat de Droit accompagne le Gouvernement dans la réforme de la Justice et dans le renforcement des capacités des acteurs de la justice, en particulier des magistrats.
Dès mai 2008 a été établi un Bureau de Coordination de la Réforme du Secteur de la Sécurité, dirigé par un Coordonnateur ; ce Bureau travaille en étroite collaboration, en synergie, avec les Représentants Adjoints, le Commandant de la Force de la Mission, le Commissaire de la Police de la mission des Nations Unies et les Chefs des Droits de l’Homme, de l’Unité Etat de Droit, du Bureau Intégré.
Mais, c’est surtout l’évolution imprimée depuis à la Monuc, l’instituant comme une force de stabilisation, que cette dernière va se voir assigner un mandat impliquant des responsabilités dans la conduite de la RSS. En effet, par la résolution 1925 (2010) du 28 mai 2010, le Conseil constate que « la République démocratique du Congo est entrée dans une nouvelle phase, que la Mission s’appellera à partir du 1er juillet 2010 ’’Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation de la République démocratique du Congo’’ ou ’’MONUSCO’’ ». Certes, le Conseil souligne que « le gouvernement…est responsable au premier chef de la sécurité, de la consolidation de la paix et du développement dans le pays et l’engage à…se doter [pour cela] de forces de sécurité professionnelles et durables ». Mais, il décide et assigne à la Monusco de nouvelles objectifs à accomplir de concert avec le gouvernement : i) Achever les opérations militaires dans les Kivu et dans la Province Orientale, ii) Améliorer les moyens dont dispose le gouvernement pour protéger efficacement la population en le dotant de forces de sécurité durables destinées à reprendre progressivement les fonctions de la Monusco en matière de sécurité, et iii) Renforcer, dans le contexte du plan de stabilisation et de reconstruction (STAREC) et de la Stratégie internationale d’appui en matière de sécurité et de stabilisation (ISSSS), l’autorité de l’Etat par la mise en place dans les zones libérées des groupes armés d’une administration civile congolaise, en particulier d’une police, d’une administration territoriale et d’organes garants de l’Etat de droit.
Ce mandat va évoluer grâce à la résolution 2053 du 27 juin 2012. Dans cette nouvelle phase, tout en soulignant que la protection des civils demeure la priorité de la Monusco, le Conseil affirme que la réforme du secteur de la sécurité doit être au centre du mandat de stabilisation et de consolidation de la paix de la Mission assigné par la résolution 1925, lui demandant d’entreprendre l’examen de la mise en œuvre de la stratégie internationale d’appui en matière de sécurité et de stabilisation.
Dans le cadre de ce mandat, des missions précises sont assignées à la Monusco, même si la RSS incombe au premier chef au gouvernement, entre autres :
– nouer avec le gouvernement un nouveau partenariat stratégique « en ce qui concerne la RSS pour recenser les priorités de chaque composante du secteur »,
– aider le gouvernement à renforcer les capacités de l’armée, de la police, de l’appareil judiciaire et d’autres institutions chargées de la sécurité,
– soutenir efficacement la coordination, la transparence et l’harmonisation des activités et de veiller à une répartition claire des tâches et responsabilités entre tous les partenaires internationaux qui apportent leur concours à la RSS,
– jouer un rôle d’appui consultatif sur la question de la cohésion de l’armée nationale,
– …
Perspectives
Globalement, le nouveau mandat, en plus de la protection des civils, insiste sur la réforme des secteurs de sécurité, « au centre du mandat de la Mission » dans le cadre de la « stabilisation et consolidation de la paix », la Monusco ; d’où un appui aux politiques gouvernementales de réforme de l’armée, de la police et de la justice ainsi que par un soutien aux politiques de consolidation de l’autorité de l’Etat dans les zones affectées par le conflit.
Cependant, nous pouvons dégager de ce mandat et de ces tâches la volonté de voir la Monusco jouer un rôle important dans la coordination, la transparence et l’harmonisation des initiatives et actions de tous les partenaires. Si le nouveau mandat réaffirme et souligne les missions antérieurement assignées à la Monusco, la coordination et l’harmonisation des initiatives des partenaires internationaux est certainement une nouveauté ; c’est sur ce rôle que nous allons à présent insister pour en montrer l’importance et l’utilité.
De fait, malgré quelques progrès, timides, sur le plan politique, le secteur de sécurité n’a pas connu le succès escompté. Cela est dû à quelques causes qu’il faut ici indiquer :
– ce secteur est ressenti comme véritablement le cœur de la souveraineté de l’Etat, donc crucial et sensible, il n’est donc pas surprenant que le gouvernement ait résisté avant de s’engager dans une telle réforme ;
– cette cause se renforce du fait que le secteur de sécurité (armée, police, renseignement, justice à certains égards) a hérité une exécrable tradition d’allégeance datant de Léopold II, ayant survécu avec Mobutu et le régime AFDL, et qui en a fait jusqu’aujourd’hui des services aux intérêts personnels et politiques du régime en place sinon du chef, avec la conséquence que réformer ce secteur devra nécessairement couper ce cordon et professionnaliser les services dans l’intérêt général et le bien commun, les lier aux institutions républicaines et non plus à des individus ;
– a cela s’ajoute le fait que dans une situation d’instabilité politique et de risques institutionnels, ces services jouent un rôle très important dans la réalisation ou non de la crédibilité des élections et de l’alternance démocratique ;
– il s’en suit qu’il a manqué une vision et une stratégie globales de réforme, comme une absence d’initiative et de volonté nationales, qui a laissé se développer surtout des initiatives extérieures ;
– d’où, du reste, une multiplicité d’initiatives et d’offres bilatérales et multilatérales (Union Européenne avec Eusec et Eupol, ONU, Belgique, Royaume-Uni, France, Afrique du Sud, etc.), en l’absence d’un plan général, dans la dispersion et sans coordination ni harmonisation, chaque intervenant se situant dans la vision propre de ses commanditaires dans un climat de concurrence forcément négative ;
– d’autant que les partenaires sont convaincus que les violations des droits, les exactions et violations du droit humanitaire (massacres, viols et autres violences) ne sont pas l’œuvre des seuls groupes armés mais que les forces nationales de sécurité y sont également impliqués ;
– du coup, ces initiatives et interventions paraissent tout de suite comme autant de pression et d’ingérence inadmissibles, suscitant la méfiance des autorités ;
– par ailleurs, dans une situation d’insécurité endémique et de conflits dus aux activités des mouvements armés, d’affaiblissement de l’autorité de l’Etat, la tentation était grande de privilégier la recherche du résultat immédiat par le renforcement des capacités militaires en formant et en équipant les forces armées, au détriment d’une réforme en profondeur jusque dans l’esprit des services, professionnalisation, institutionnalisation, absence d’allégeance, formation civique et au respect des droits de l’homme et de l’Etat de droit, ces services devenant garant non de la sécurité politique d’un régime mais de l’Etat de droit.
Il était donc temps que soit assurée une nécessaire coordination, avec transparence dans la répartition et la réalisation des tâches entre les différents acteurs nationaux, bilatéraux et multilatéraux, conjuguant les efforts et les moyens pour l’efficacité de la réforme. Il me semble que c’est ce rôle d’une sorte de « guichet unique », sans doute au sein du Bureau de coordination RSS, que devrait dorénavant jouer la MONUSCO.
Professeur MAMPUYA
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